浅析广电传媒体制创新的路径与走势

　广电传媒新一轮体制创新正在全国推进。2009年，湖南广电（集团）创收75亿元，比上年增长40%。2010年，湖南广电计划实现经营收入100亿元。湖南广电把自身的超速发展归根于不断的改革创新。

　　湖南广电的体制创新，固然因其占据较高的发展平台呈现出个体特征，但在相同体制环境下必然反映我国传媒体制创新的路径选择与发展趋势。

　　广电传媒体制创新的基本模式

　　广电传媒体制创新体现了市场经济对我国广电传媒管理体制的变革要求，实际上具有多重目标：

　　第一，重塑市场主体。这是广电传媒体制创新关键所在。

　　第二，实行制播分离。

　　制播分离就是将广电节目制作与播出分离，改变长期以来节目制作过度依赖播出平台的局面，制播分离被认为是培育广电传媒产品和服务市场的必然途径，实际上也是重塑市场主体的必要条件：节目制作集中了广电传媒的经营性资产，制播分离以后建立市场主体也就顺理成章。

　　第三，理顺政企关系。

　　我国实行“四级办广播电视”的体制，广电传媒管理普遍存在政企不分、政事不分、企事不分，严重制约了传媒企业的发展。传媒体制创新相应地要完成广电政府部门的政府职能转变，不再多过地干预市场，只提供必要的市场规范和市场监管，进而促进市场体系的形成。

　　第四，创新导向管理。

　　《意见》明确将广电传媒的公益性资产与经营性资产分开，由公益性资产形成的事业机构承担播出任务，负责导向管理。此举作为加强导向管理的制度设计，为导向管理的法制化提供了必要的前提。

　　相对而言，我国广电传媒新体制具有以下局限性：

　　一是制衡机制问题。本轮改革的主要目标之一是让广电传媒重建市场主体，按照公司法相关规定，结合行业实际，广电传媒必须实现投资主体多元化，但在实际操作中体现得更多的是国有资产的“一元化”特征，这种治理结构很难发挥功能作用。

　　二是公益成本问题。许多“公益性”节目可以由市场化平台实现，因此，在新闻节目采编播中，“公益成本”是一个集中体现的问题。公益性支出要么是政府投资，要么是社会捐助，要么由经营性资产收入反哺公益性事业支出。这种不确定性在实际操作中将会一定程度上影响广电传媒的运作效率。

　　经营性资产固然容易界定，但公益性资产要与经营资产完全脱钩就很难实现，协调管理也会出现许多问题，这些不是新体制能够全部解决的问题，需要传媒机构采取针对性措施将缺陷产生的影响缩小到最低限度。

　　另外，随着三网融合的出现，广电的事业体制面临新的挑战，导向管理制度设计的有效性有待实践的检验。

　　广电传媒体制创新的“三网融合”路径

　　一、广电传媒体制创新的三网融合因素

　　如果说，制播分离为广电传媒体制创新提供了基础的话，那么，三网融合则将广电传媒制度环境带入一个新的境界，三网融合与其它因素的共同作用，将形成广电传媒体制创新的推动力量，并影响其路径选择。

　　2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合。要求2010年至2012年开展试点，预计试点方案2010年5月即可推出；2013年至2015年普及应用融合业务。国家将三网融合作为政策提出进度要求，这体现了国家意志，促使广电传媒在体制创新中必须尽快做出反应，采取措施从目标和步骤上跟进。

　　政策允许广电和电信业务“双向进入”，市场准入的安排，意味着广电内容生产、播出的单一渠道正在改变，长期以来广电行业的垄断局面将彻底打破。在三网融合的条件下，产业形态必然不断创新，推动移动多媒体广播电视、手机电视、数字电视宽带上网等业务的应用，并促进文化产业、信息产业和其他现代服务业发展。

　　长期以来，我国广电管理条块分割，没有形成统一的网络，三网融合必然打破这种各自为战的格局，促进单一、统一的网络平台的生成。

　　二、三网融合下广电传媒体制创新走势

　　1.事业企业并轨，逐步实行企业体制。

　　三网融合后，面对作为企业的电信、网络的竞争，广电的事业体制必然面临压力，当“公益内容”生产不再具有唯一的体制依托，全面实行企业体制成为必然。这是一种趋势，问题首先是需要解决以前在事业体制下操作的导向控制问题，即如何防止企业体制下出现导向错误。

　　2.打破地域界限，建立全国性的网络体制。

　　目前广电传媒网仍由地方广电各据一方，缺乏一个全国统一的运营主体，广电网需要实行“网台分离”，使之具备通过市场配置资源的一切条件，通过重组并购实现广电网的整合，建立一个全国性的有线电视网络市场主体，是三网融合的前提。

　　3.加快重组并购，形成多元化的产权结构。

　　制播分离、网台分离、三网融合，意味着全国性的传输平台下内容商品的充分竞争，比节目质量，比服务水平，实际上是比实力。广电企业将利用现有节目品牌、生产制作、人才储备等优势，加快与社会资本的结合，真正意义上的多元化产权结构将逐步形成。

　　4.超越分业管理，确立全覆盖的监管体制和手段。

　　要突破现有广电、文化、工信的行政管理格局，建立超越分业管理的监管体制，另一方面，依靠行政权力的控制管理手段也已经不适应，需要运用法律的手段来实现监管全覆盖。
广电传媒体制创新对改革的期待

　　政府在推动传媒体制创新同时，传媒也提出管理改革的期待—改变不适应市场经济发展的广电传媒管理体制，提供充足政策供给和充分竞争的制度环境。

　　第一，政府机构改革要统筹文化产业管理。

　　随着管办分离、局台分开，原有的局与台你中有我、我中有你的和谐局面变得“关系紧张”，这种状态不利于局和台各自履行职能。

　　尤为重要的是，管办分离、局台分开的体制没有从根本上改变广电传媒领域资产条块分割的局面，不能促进形成统一的市场，以实现资产的自由流动。要想建立统一的广电传媒市场，就需要深化改革，可在过渡一段时间后，逐步完成广电与文化、出版等行业管理部门的职能集中与合并；或者直接交由政府国有资产管理部门。

　　第二，实行频道（率）资源的注册制与有偿经营。

　　在三网融合、数字传输的情况下，一方面渠道功能将逐步弱化，市场竞争表现为服务内容的竞争。另一方面，频道（率）仍将是广电传媒的核心资源，但政府对频道（率）的管理方式的转变成为必然。一种可能的转变是对频率频道资源实行有偿经营，这样一方面能改变频道（率）资源画地为牢、条块分割的局面，使资源能够自由流动，另一方面，市场竞争带来的特色化个性化也将改善内容同质化的状况，同时促进形成频道经营的淘汰机制。

　　第三，在更高层次上推动三网融合。

　　目前的三网融合提出“双向进入”，要在更高层次上推进三融合，就必须明确“三网一体”“三网合一”的目标，要将现有广电、电信网络采取资产重组的方式合并，真正面向三网融合的发展，应在现有广电、电信网络的基础上实行股份制改造，进而形成一张网，然后集中资金进行“光（纤）进铜（轴）退”改造，增加带宽，提高传输质量和传输能力，同时，向农村等落后地区延伸，扩大覆盖。

　　第四，大力培育要素市场。

　　实行制播分离以后，节目市场将逐步完善，市场机制下的节目质量将明显改善。新闻节目是导向管理的重点，也是比较薄弱的方面，可以通过多种形式培育新闻节目市场：一是鼓励向新华社等专业新闻机构购买新闻节目；二是成立类似新闻节目联盟的平台交换新闻节目；三是自采本地新闻。制播分离也必然带来广电传媒设备租赁市场的繁荣，代工服务方式将进一步发展，传媒只需要支付劳务报酬即可从代工公司取得劳务服务。

　　第五，实现传媒管理的法制化。

　　一是制定广电传媒经营的准入条件，对禁入市场的情形做出严格规定；二是内容管理的标准化，对涉及政治导向错误、危害国家安全等内容加以明确界定，并制定相应的处罚标准；三是制约垄断，保护竞争，维护消费者的利益；四是尊重智慧产品，保护知识产权。 (作者单位:湖南广播电视台)

　　背 景 资 料

　　广电传媒的三轮改革

　　第一轮改革，在上个世纪九十年代初，创办有线电视台、经济电视台等系列电视台（频道），创办交通广播电台等系列电台（频率），实现内容广泛覆盖，同时，实现局部 “机制搞活”。但也出现机构众多、各自为政的问题，“内部比拼”影响了节目质量、增加了生产成本、降低了经济效益、削弱了整体竞争力。

　　第二轮改革，实施于2000年前后，改革的方向是将频道（频率）资源由分散经营向集中管理调整，出现了两种主要模式，第一种模式是取消原有有线台等频道呼号，实行“合频道、并机构、合资源、并人员”，改组成新台。另一模式是整合资源成立电视台（总台），同时组建广播影视集团，前者管理频道播出，后者布局产业发展。第二轮改革并没有解决市场主体问题，无法走入市场。

　　第三轮改革远不是简单地建立市场主体，它涉及资产关系、导向管理、产业政策、市场体系等诸多方面，复杂而又系统。在我国经济持续增长的情况下，广电行业收入也大幅增长，自身改革动力不足。尤其是广播电视作为舆论工具，改革存在较大风险，需要有明确的政策指导。

　　2003年6月，中央召开文化体制改革试点工作会议，确定在9个地区和35个文化单位进行试点。在认真总结试点经验基础上，2005年底，党中央国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》（简称《意见》）。2009年8月14日至16日，全国文化体制改革经验交流会分专题部署了文化体制改革重点工作。这些为广电传媒的改革注入了强大动力，提供了明确的政策和具体的工作要求。

　　广电传媒的体制构架

　　—以湖南广电为例

　　湖南广电第三轮改革坚持“一分开”，做到“三做实”，即实现管办分开，做实广电总台，做实市场主体，做实制播分离。

　　1.局—政府职能。以管办分离、局台分开、企事分设为原则，以转变职能为核心，理顺政、事、企三者的关系，建立局管台、台控企的管理体制。

　　湖南省广播电影电视局是行政主体，与原所属事业、企业职能分开、机构分设、财务分离、人员分开，主要履行政府部门管理职能。

　　2.总台—事业性质。改湖南广播影视集团为湖南广播电视台（总台）。整合湖南人民广播电台、湖南电视台、潇湘电影集团、湖南经济电视台所属频道、频率、网站、平面媒体和各类公司及其他非局直属管理的二级单位，组建湖南广播电视台（总台），实行一级法人管理。

　　湖南广播电视台（总台）“一体两面”，既管理事业又管产业，一方面抓公益事业，包括时政新闻节目和播出平台的管理，确保导向正确；一方面抓产业经营，受权管理经营湖南广电所属事企业单位全部国有资产资源。

　　3.公司—企业经营。湖南芒果国际传媒有限公司，从快乐金鹰投资控股（集团）公司更名而来，是由湖南广播电视台全资组建、具有独立法人资格的传媒产业集团，集中了湖南广电的现有产业项目，发展涵盖娱乐节目制作、影视剧拍摄、电影电视剧发行、广告经营、新媒体业务、影视衍生产品等在内的广电产业，发展数字电视产业。

　　湖南广电的体制架构表现为：以制播分离为突破口，实现转企改制；以控制播出环节为手段，确保导向控制；以重塑市场主体为先导，调整产业格局；以传媒体制创新为动力，推动市场体系建设。